Segurança Nacional – Sul e Sudeste Asiático

• A "segurança nacional" é uma justificativa comum oferecida pelos Estados para limitar a liberdade de expressão de jornalistas, blogueiros e veículos de comunicação. No entanto, essa justificativa pode ser usada para sufocar a dissidência e acobertar abusos estatais.

• A legislação de segurança nacional pode ter amplas implicações para a liberdade de imprensa e pode ser usada indevidamente de maneiras que efetivamente contornam os mecanismos constitucionais de controle e equilíbrio.

• Os Princípios de Joanesburgo e os Princípios de Tshwane, juntamente com os Princípios de Siracusa, fornecem orientações sobre a extensão da limitação da segurança nacional em relação à liberdade de imprensa e ao acesso à informação, embora constituam apenas direito internacional não vinculativo.

• Os recentes casos de terrorismo levaram os decisores internacionais a procurar definir melhor as atividades terroristas, a fim de garantir que as limitações aos direitos fundamentais decorrentes do combate ao terrorismo sejam devidamente previstas em lei.

• Presume-se fortemente que as restrições prévias à liberdade de expressão, mesmo quando impostas para proteger a segurança nacional, representam uma violação das garantias desse direito, como estabelecido, por exemplo, no precedente da Suprema Corte dos Estados Unidos no caso... Pentagon Papers caso.

Introdução

A "segurança nacional" é uma justificativa comum oferecida pelos Estados para limitar a liberdade de expressão de jornalistas, blogueiros e órgãos de comunicação.¹ É um fundamento legítimo para restringir a liberdade de expressão no Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (PIDCP).²

Excepcionalmente, o direito à liberdade de expressão pode ser parcialmente suspenso — um processo conhecido como derrogação — em caso de estado de emergência devido a uma ameaça grave e iminente à segurança. No entanto, a segurança nacional é frequentemente invocada por razões ilegítimas, como reprimir a dissidência ou encobrir abusos do Estado.

Este módulo examina como a segurança nacional é tratada sob a ótica do direito internacional e regional dos direitos humanos como justificativa para limitar a liberdade de expressão.

O Processo de Derrogação no Direito Internacional

A maioria dos principais instrumentos de direitos humanos permite uma derrogação temporária de certas obrigações de direitos humanos em situações de emergência nacional. Por exemplo, o artigo 4º do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (PIDCP) estabelece:

Em tempos de emergência pública que ameacem a vida da nação e cuja existência seja oficialmente proclamada, os Estados Partes no presente Pacto podem tomar medidas que derroguem as suas obrigações ao abrigo do presente Pacto na medida estritamente exigida pelas circunstâncias, desde que tais medidas não sejam incompatíveis com as suas outras obrigações de direito internacional e não impliquem discriminação unicamente com base na raça, cor, sexo, língua, religião ou origem social. ³

Internacional Pacto sobre os Direitos Civis e Políticos (1966) no artigo 4

O Artigo 4º, então, enumera uma série de artigos que não podem ser derrogados, mesmo em tempos de emergência pública. Estes incluem o direito de não ser escravizado ou torturado e o direito à liberdade de opinião. Não inclui, contudo, o direito à liberdade de expressão.

O Comitê de Direitos Humanos das Nações Unidas (Comissão de Direitos Humanos da ONUA Comissão Europeia dedicou duas das suas Observações Gerais a explicar, em detalhe, o significado do artigo 4.º e o procedimento e âmbito de aplicação da derrogação. A mais recente destas, a Observação Geral n.º 29, pode ser considerada uma interpretação autorizada da derrogação durante estados de emergência. Existem alguns pontos-chave a salientar:

• O estado de emergência deve ser proclamado publicamente de acordo com os requisitos legais internos e deve ser acompanhado de notificação aos demais Estados Partes por meio do Secretário-Geral da ONU ou de outro órgão que atue como secretaria técnica do tratado, explicando a sua necessidade.⁴

• A situação que leva à derrogação deve ser "uma emergência pública que ameace a vida da nação".⁵ Em relação ao Comentário Geral nº 29, o limiar para considerar que algo ameaça “a vida da nação” é elevado, e o Comissário para os Direitos Humanos da ONU tem sido bastante crítico das derrogações que ocorreram em situações que parecem não atender aos requisitos do artigo 4.⁶

• O Tribunal de Direitos Humanos da ONU enfatiza a importância do princípio de que as derrogações devem ser limitadas “na medida estritamente exigida pelas circunstâncias”.⁷ Mesmo nos casos em que alguma forma de derrogação se justifique, esta deve limitar-se ao estritamente necessário e indispensável nas circunstâncias.

Limitar a liberdade de imprensa sob o pretexto de segurança nacional.

O direito internacional permite que o direito à liberdade de expressão seja limitado por motivos de segurança nacional apenas quando isso estiver explicitamente previsto em lei e a restrição for necessária e proporcional em uma sociedade aberta e democrática. Na prática, porém, a segurança nacional é uma das áreas mais problemáticas de interferência na liberdade de imprensa.

Uma das dificuldades reside na tendência de muitos governos em presumir que é legítimo restringir todo o debate público sobre questões de segurança nacional. Contudo, segundo as normas internacionais, as expressões só podem ser legalmente restringidas se representarem uma ameaça real à segurança nacional e se a restrição for necessária e proporcional para contrariar essa ameaça.

In Mat Shuhaimi bin Shafiei v. Malásia,⁸ O Tribunal Federal da Malásia (a mais alta instância judicial) decidiu que uma disposição legislativa que criminalizava a sedição era inconstitucional, por considerá-la uma restrição desproporcional à liberdade de expressão e incompatível com a garantia constitucional de igualdade perante a lei. A disposição sobre sedição em análise previa que a intenção do autor era irrelevante.⁹ O Tribunal considerou que este afastamento da prática geral do direito penal constitui uma restrição desproporcional à liberdade de expressão, observando que mesmo crimes mais “socialmente repugnantes e hediondos” incluem, no mínimo, uma presunção relativa que transfere o ônus da prova para o acusado, de modo a refutar a intenção, em vez de a eliminar completamente. homens rea e criando um regime de responsabilidade objetiva.¹⁰

O Âmbito da Segurança Nacional

A “liberdade de expressão” e a “segurança nacional” são frequentemente vistas como princípios ou interesses inevitavelmente opostos. Os governos muitas vezes invocam a segurança nacional como justificativa para restringir a liberdade de expressão, particularmente a liberdade de imprensa. No entanto, a segurança nacional continua sendo um bem público genuíno — e sem ela, a liberdade de imprensa seria praticamente impossível. Por outro lado, os governos raramente reconhecem que a liberdade de imprensa pode, na verdade, ser um meio de garantir uma maior segurança nacional, expondo abusos no setor de segurança. 

Os Princípios de Siracusa sobre as Disposições de Limitação e Derrogação no Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (PIDCP)Princípios de Siracusa) definem um interesse legítimo de segurança nacional como aquele que visa “proteger a existência da nação, sua integridade territorial ou independência política contra o uso da força ou a ameaça de uso da força”.¹⁵  Artigos subsequentes indicam que uma limitação de segurança nacional “não pode ser invocada como justificativa para impor limitações que visem prevenir ameaças meramente locais ou relativamente isoladas à lei e à ordem”.

O Relator Especial da ONU sobre Liberdade de Expressão tem reiteradamente limitado o alcance de uma restrição à segurança nacional em termos semelhantes. Por exemplo:

Para fins de proteção da segurança nacional, o direito à liberdade de expressão e de informação só pode ser restringido nos casos mais graves de ameaça política ou militar direta a toda a nação.¹⁶

De maneira semelhante, os Princípios de Joanesburgo definem um interesse de segurança nacional como sendo:

Proteger a existência de um país ou sua integridade territorial contra o uso ou a ameaça da força, ou sua capacidade de responder ao uso ou à ameaça da força, seja de uma fonte externa, como uma ameaça militar, ou de uma fonte interna, como a incitação à derrubada violenta do governo.¹⁷

Terrorismo

Desde os ataques terroristas nos Estados Unidos em 11 de setembro de 2001, grande parte do foco da legislação de segurança tem sido o combate ao terrorismo. Em parte, isso reflete uma mudança genuína na compreensão da natureza da ameaça à segurança nacional — também observada na noção de que o terrorismo ou as organizações terroristas são os alvos de uma “guerra”. De maneira mais geral, serve como um recurso retórico pelo qual a dissidência — incluindo a cobertura crítica da mídia — pode ser caracterizada como apoio aos terroristas.

O Conselho de Segurança da ONU exigiu que os Estados-membros adotassem uma série de medidas para combater o terrorismo. Uma medida de particular relevância para a mídia está contida na Resolução 1624 de 2005, que foi o primeiro instrumento internacional a abordar a questão da incitação ao terrorismo. O preâmbulo da Resolução 1624 condena a “incitação a atos terroristas” e repudia as “tentativas de justificação ou glorificação (desculpa) de atos terroristas que possam incitar outros atos terroristas.”¹⁸

Definindo terrorismo

Um problema sério com as restrições legais à glorificação (ou mesmo à incitação) ao terrorismo é a falta de uma definição de terrorismo comumente aceita no direito internacional. Os primeiros tratados antiterroristas focavam na criminalização de atos específicos, como o sequestro de aeronaves, sem usar o termo terrorismo. Tratados posteriores, como a Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo,¹⁹ Oferecemos uma definição, embora esta não tenha caráter vinculativo além das partes signatárias do tratado.

Muitos Estados, assim como entidades como a União Europeia, definem o terrorismo com base em certas organizações "listadas" como entidades terroristas. Isso pode representar perigos específicos para a mídia ao noticiar as opiniões e atividades dessas organizações, algo que ela tem o direito de fazer. Em sua Declaração Conjunta de 2008 sobre Difamação de Religiões e Legislação Antiterrorismo e Antiextremismo,²⁰ os titulares do mandato de liberdade de expressão das Nações Unidas (UN), a Comissão Africana dos Direitos Humanos e dos Povos (CADHP), a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE), e a Organização dos Estados Americanos (OEA) afirmou:

O público tem o direito de saber sobre a prática de atos terroristas, ou tentativas de cometê-los, e a mídia não deve ser penalizada por fornecer tais informações.²¹

O Relator Especial das Nações Unidas (UNSR) sobre contraterrorismo e direitos humanos apresentou uma definição de terrorismo, baseada nas melhores práticas mundiais, que se concentra no ato terrorista em si, e não no perpetrador:²²

1. A ação:
(a) Constituiu a tomada intencional de reféns; ou
(b) Tem como objetivo causar a morte ou lesões corporais graves a um ou mais membros da população em geral ou a segmentos dela; ou
(c) Envolveu violência física letal ou grave contra um ou mais membros da população em geral ou segmentos dela; e

2. A ação é realizada ou tentada com a intenção de:
(a) Provocar um estado de terror no público em geral ou em um segmento dele; ou
(b) Compelir um governo ou organização internacional a fazer ou a se abster de fazer algo; e

3. A ação corresponde a:
(a) A definição de crime grave na legislação nacional, promulgada com o objetivo de cumprir convenções e protocolos internacionais relativos ao terrorismo ou resoluções do Conselho de Segurança relativas ao terrorismo; ou
(b) Todos os elementos de um crime grave definidos pela legislação nacional.

Por vezes, a expressão em si é considerada uma ameaça à segurança nacional — e essas situações são tratadas no âmbito da incitação. Para mais detalhes sobre incitação, consulte o módulo sobre Discurso de Ódio.

Terrorismo e bloqueios da internet

Comentário Geral nº 34 O Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (PIDCP) afirma que a mídia desempenha um papel importante ao informar o público sobre atos de terrorismo e que deve poder exercer suas funções e deveres legítimos sem impedimentos.²³ Enquanto alguns governos argumentam que os bloqueios da internet são necessários para impedir a disseminação de notícias sobre ataques terroristas, a fim de evitar pânico ou ataques imitadores, o Relatório Especial das Nações Unidas sobre a Liberdade de Expressão concluiu que a manutenção da conectividade pode mitigar as preocupações com a segurança pública e ajudar a restabelecer a ordem pública.²⁴ De fato, em sua Declaração Conjunta de 2011 sobre Liberdade de Expressão e a Internet,²⁵, afirmaram os responsáveis ​​pela liberdade de expressão.

Interromper o acesso à internet, ou a partes dela, para populações inteiras ou segmentos do público (desligar a internet) jamais poderá ser justificado, inclusive por motivos de ordem pública ou segurança nacional. O mesmo se aplica à redução da velocidade imposta à internet ou a partes dela.²⁶

Conforme previsto em lei.

Se a segurança nacional for usada para limitar a liberdade de expressão, a restrição não só deve atender a um interesse legítimo de segurança nacional, como também deve ser prevista em lei. O significado exato disso tem sido objeto de debate em diversos casos relacionados à segurança nacional.

In Shreya Singhal v. União da Índia,²⁷ O Supremo Tribunal da Índia analisou uma contestação constitucional contra o artigo 66A da Lei de Tecnologia da Informação de 2000, apresentada por duas mulheres que foram presas e acusadas com base nesse artigo por comentários feitos no Facebook nos quais criticavam o fechamento de Mumbai devido a uma greve geral.bandh) após a morte de um líder político. A Seção 66A proibia inter alia Enviar, por meio de computador ou outro dispositivo de comunicação, informações que sejam "extremamente ofensivas" ou "ameaçadoras", bem como "informações que ele sabe serem falsas, mas com o propósito de causar incômodo, inconveniente, perigo, obstrução, insulto, lesão, intimidação criminosa, inimizade, ódio ou má vontade, de forma persistente, utilizando-se de tal recurso computacional ou dispositivo de comunicação". O Tribunal considerou a lei excessivamente abrangente e vaga demais para ser constitucional, fundamentando-se da seguinte forma:

Na verdade, a Seção 66A é tão abrangente que praticamente qualquer opinião sobre qualquer assunto seria abrangida por ela, já que qualquer opinião séria que discordasse dos costumes vigentes seria pega em sua rede. Tal é o alcance da Seção e, se ela for considerada constitucional, o efeito inibidor sobre a liberdade de expressão será total.²⁸

O Tribunal considerou que a lei era incompatível com a liberdade de expressão garantida pelo Artigo 19 da Constituição Indiana e invalidou integralmente a Seção 66A.²⁹

A análise do Supremo Tribunal neste caso foi semelhante à análise feita ao abrigo do direito internacional dos direitos humanos sobre se uma restrição à liberdade de expressão cumpre o teste tripartido contido no artigo 19.º.³ do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (PIDCP). Em casos de disposições vagas e excessivamente abrangentes, como em Shreya Singhal v. União da ÍndiaAs restrições não atenderiam à exigência de serem previstas em lei. O Comitê de Direitos Humanos da ONU constatou que:

Para efeitos do parágrafo 3, uma norma, para ser caracterizada como “lei”, deve ser formulada com precisão suficiente para permitir que um indivíduo regule sua conduta de acordo com ela e deve ser acessível ao público. Uma lei não pode conferir discricionariedade irrestrita para restringir a liberdade de expressão àqueles encarregados de sua execução.³⁰

Restrições excessivamente amplas por motivos de segurança nacional provavelmente também não atenderão ao requisito de proporcionalidade, que faz parte da exigência de que as restrições sejam "necessárias" para proteger um interesse legítimo, como a segurança nacional.³¹

Necessário em uma sociedade democrática

A maioria dos casos envolvendo restrições à segurança nacional tende a ser decidida com base na necessidade ou na proporcionalidade. Uma área em que as restrições podem ser consideradas injustificáveis ​​é quando são excessivamente abrangentes. Diversos tribunais têm entendido que cabe ao governo demonstrar que uma restrição à liberdade de expressão é necessária e proporcional. Os tribunais também têm insistido que deve haver uma relação direta entre a expressão restringida e um risco real de dano à segurança nacional ou à ordem pública.

In Tholal e Mahmood v. Maldivas,³² o Comitê de Direitos Humanos da ONU (Comissão de Direitos Humanos da ONU) analisou uma queixa individual de dois cidadãos das Maldivas. Os autores da queixa eram dois dos comissários da Comissão de Direitos Humanos das Maldivas, que havia elaborado um relatório sobre a situação dos direitos humanos nas Maldivas para consideração durante a Revisão Periódica Universal das Maldivas pelo Conselho de Direitos Humanos da ONU.³³ O relatório, entre outras coisas, questionou a “independência, transparência, imparcialidade, competência, consistência e acessibilidade” do judiciário das Maldivas e sugeriu que o Supremo Tribunal enfraqueceu os poderes dos tribunais inferiores e exerceu controle sobre o judiciário.³⁴ Após a publicação do relatório, o Supremo Tribunal das Maldivas iniciou sua moto Processos contra os autores, alegando 20 atos ilícitos, incluindo atos contra a segurança nacional.³⁵ Por fim, o Tribunal decidiu que os autores violaram a Lei Constitucional e Judiciária, após constatar que eles "tentaram deliberadamente minar a independência do judiciário e a Constituição das Maldivas, e incentivaram atos que prejudicam a independência, a soberania, o sistema constitucional, a paz e a ordem das Maldivas".³⁶ O Tribunal ordenou à Comissão que seguisse um conjunto de diretrizes de 11 pontos em suas operações futuras.³⁷

Ao analisar a queixa, o Tribunal de Direitos Humanos da ONU não avaliou a veracidade das alegações contidas no relatório da Comissão. O Tribunal argumentou que, mesmo que se considerasse que as alegações do Supremo Tribunal contra os autores e a ordem que impunha diretrizes para as futuras ações da Comissão tivessem fundamento legal e buscassem um propósito legítimo, ainda assim não atendiam ao requisito de proporcionalidade exigido para qualquer restrição à liberdade de expressão.³⁸ Na análise de proporcionalidade, o Comitê baseou-se em diversos fatores, incluindo a abrangência das alegações e o impacto que elas teriam sobre a capacidade da Comissão de cumprir seu mandato de levantar preocupações relativas aos direitos humanos, sustentando que a restrição “não representava o instrumento menos intrusivo entre aqueles que poderiam atingir sua função de proteger a paz e a segurança”.³⁹

Um dos desafios das restrições à segurança nacional é que elas são frequentemente formuladas de maneira tão ampla que podem ser usadas para atacar críticas legítimas ao governo. A importância fundamental da liberdade de expressão para a governança democrática e a responsabilização, bem como os perigos de restringir o discurso político, foram articulados pela Suprema Corte do Sri Lanka no caso de 1992. Perera contra o Procurador-Geral e Outross:

Liberdade de expressão significa o direito de expressar livremente as próprias convicções e opiniões, seja oralmente, por escrito, impresso, por meio de imagens ou qualquer outro meio. Inclui a expressão de ideias por meio de faixas, cartazes, placas etc. Inclui a liberdade de debate e disseminação do conhecimento. Inclui a liberdade de imprensa e a propagação de ideias, liberdade essa garantida pela liberdade de circulação. O direito do povo de ouvir está inserido no conceito de liberdade de expressão. Deve haver livre [sicA publicação de notícias e opiniões, bem como das posições de partidos políticos, que criticam as ações do governo e expõem suas fragilidades. O debate sobre questões públicas deve ser desinibido, robusto e amplamente aberto, podendo incluir ataques veementes, cáusticos e, por vezes, incisivos ao governo.⁴⁰

Censura prévia em casos de segurança nacional

Existe uma presunção geral no direito internacional contra a censura prévia à liberdade de expressão, com base no argumento de que esta é desnecessária e desproporcional, e que tem um efeito inibidor sobre o exercício desse direito. O Tribunal Europeu dos Direitos Humanos concluiu que os “perigos inerentes à censura prévia são tais que exigem o escrutínio mais cuidadoso por parte do Tribunal”, especialmente quando aplicada à imprensa, tendo em conta a natureza “perecível” das notícias, que perdem valor com o atraso.⁴¹

O Princípio 23 dos Princípios de Joanesburgo estabelece: “A expressão não deve estar sujeita a censura prévia com o objetivo de proteger a segurança nacional, exceto em situações de emergência pública que ameacem a vida do país.”⁴² Isto reconhece que, em casos de segurança nacional, pode por vezes, excecionalmente, haver necessidade de impedir a divulgação de informações antes da publicação, mas apenas nas emergências públicas mais graves.

Essa foi também a questão que a Suprema Corte dos Estados Unidos enfrentou em NYT Co. contra Estados Unidos,⁴³ Mais conhecido como o caso dos "Documentos do Pentágono". O governo solicitou censura prévia à publicação de um grande número de documentos — 47 volumes no total — classificados como "ultrassecretos" e vazados do Departamento de Defesa.

Os documentos detalhavam o processo decisório que levou ao envolvimento dos Estados Unidos na guerra do Vietnã, e o governo tentou impedir a publicação devido a supostos danos à segurança nacional e às relações com outros países.

Em uma breve sentença que rejeitou o pedido de censura prévia, o Tribunal baseou-se em decisões anteriores para observar que a censura prévia só pode ser permitida em circunstâncias extremas.

Qualquer sistema de censura prévia à expressão chega a este Tribunal carregando uma forte presunção contra a sua validade constitucional”... O Governo “portanto, tem o pesado ônus de demonstrar a justificação para a imposição de tal restrição.⁴⁴

As opiniões individuais dos juízes detalharam esse raciocínio. Por exemplo, o Juiz Hugo Black argumentou:

A palavra “segurança” é uma generalidade ampla e vaga, cujos contornos não devem ser invocados para revogar a lei fundamental consagrada na Primeira Emenda. A proteção de segredos militares e diplomáticos em detrimento de um governo representativo e bem informado não proporciona segurança real… ⁴⁵

A segurança nacional também é frequentemente invocada como justificativa para interferir no acesso à internet, o que representa outra forma de censura prévia. Embora isso possa ser legítimo em determinadas circunstâncias, também pode ser usado para reprimir a dissidência e acobertar abusos estatais, sendo sempre desproporcional quando aplicado a toda uma área geográfica por meio do bloqueio da internet. (Para mais informações, consulte o módulo sobre acesso à internet.)

A natureza sigilosa de muitas leis, políticas e práticas de segurança nacional, bem como a recusa dos Estados em divulgar informações completas sobre ameaças à segurança nacional, tende a agravar essa preocupação.

Conclusão

A segurança nacional continua sendo uma justificativa comum oferecida pelos Estados para limitar a liberdade de expressão de jornalistas, blogueiros e veículos de comunicação. No entanto, ela é frequentemente usada não para proteger a segurança, mas para sufocar a dissidência e encobrir abusos estatais. Cada vez mais, os tribunais estão limitando o alcance da aplicação das leis de segurança nacional, pois estas são frequentemente vagas e redigidas com o objetivo de contornar os mecanismos constitucionais de controle e equilíbrio de poderes. Ativistas, advogados e membros da mídia devem, contudo, permanecer vigilantes e verificar se todas as leis relacionadas à segurança nacional estão em conformidade com o direito internacional, incluindo os Princípios de Joanesburgo, Tshwane e Siracusa.