Segurança Nacional – África Subsaariana

Principais insights

• A "segurança nacional" é uma justificativa comum oferecida pelos Estados para limitar a liberdade de expressão. No entanto, ela pode ser usada para sufocar a dissidência e acobertar abusos estatais.
• A legislação de segurança nacional pode ter amplas implicações para a liberdade de imprensa e pode ser usada para contornar os mecanismos constitucionais de controle e equilíbrio de poderes.
• Os Princípios de Joanesburgo e os Princípios de Tshwane, juntamente com os Princípios de Siracusa, fornecem orientações sobre a extensão da limitação da segurança nacional em relação à liberdade de imprensa, embora constituam direito internacional não vinculativo.
• Os recentes casos de terrorismo levaram os decisores internacionais a procurar definir melhor as atividades terroristas, a fim de garantir que as limitações justificáveis ​​dos direitos fundamentais relacionados com o terrorismo sejam devidamente previstas na lei.
• É improvável que a censura prévia, mesmo sob a alegação de segurança nacional, tenha sucesso em um desafio legal devido ao precedente estabelecido pela Suprema Corte dos Estados Unidos no caso dos Papéis do Pentágono.

Introdução

“Segurança nacional”(1) é uma das justificativas mais comuns oferecidas pelos Estados para limitar a liberdade de expressão de jornalistas, blogueiros e órgãos de comunicação. Trata-se de uma restrição legítima aos direitos e liberdades fundamentais previstos no Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (PIDCP)(2) e a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos (CADHP),(3) desde que não seja mal utilizada. Embora a CADHP não contenha uma limitação explícita de segurança nacional à liberdade de expressão, o artigo 9º afirma que ela deve ser exercida “dentro da lei” e o artigo 29º³ afirma que um indivíduo tem o dever geral de "não comprometer a segurança do Estado do qual é nacional ou residente".⁴

Portanto, é discutível como avaliar a legitimidade de uma limitação à liberdade de expressão por motivos de segurança nacional. Excepcionalmente, o direito à liberdade de expressão pode ser parcial ou totalmente suspenso — um processo conhecido como derrogação — devido a uma grave e iminente ameaça à segurança. No entanto, a limitação da segurança nacional também pode ser usada para reprimir a dissidência e encobrir abusos do Estado.

Este módulo examina como o processo de derrogação é tratado no âmbito do direito internacional e regional dos direitos humanos.


O Processo de Derrogação nos Termos dos Tratados Internacionais e Regionais de Direitos Humanos

A maioria dos principais instrumentos de direitos humanos permite uma derrogação temporária de certas obrigações de direitos humanos em situações de emergência nacional. Por exemplo, o artigo 4º do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (PIDCP) estabelece:

Em tempos de emergência pública que ameacem a vida da nação e cuja existência seja oficialmente proclamada, os Estados Partes no presente Pacto podem tomar medidas que derroguem as suas obrigações ao abrigo do presente Pacto na medida estritamente exigida pelas circunstâncias, desde que tais medidas não sejam incompatíveis com as suas outras obrigações de direito internacional e não impliquem discriminação unicamente com base na raça, cor, sexo, língua, religião ou origem social.5)

O artigo 4º, então, enumera uma série de artigos que não podem ser derrogados, mesmo em tempos de emergência pública. Estes incluem o direito de não ser escravizado ou torturado e o direito à liberdade de opinião. Não inclui, contudo, o artigo 19º, o direito à liberdade de expressão.

O Comitê de Direitos Humanos das Nações Unidas (Comissão de Direitos Humanos da ONUA Convenção dedicou duas de suas Observações Gerais para explicar, em detalhes, o significado do artigo 4º e o procedimento e alcance da derrogação. A Observação Geral nº 29 pode ser considerada uma interpretação autorizada da derrogação durante estados de emergência. Há vários pontos-chave a serem observados, que podem ser aplicados igualmente a outros tratados de direitos humanos que preveem derrogação:

• O estado de emergência deve ser proclamado publicamente de acordo com os requisitos legais nacionais e deve também ser acompanhado de notificação a outros Estados Partes e (através do Secretário-Geral da ONU ou de outro organismo que sirva de secretaria técnica do tratado), explicando por que é necessário.(6)
• A situação que leva à derrogação deve ser "uma emergência pública que ameace a vida da nação".⁷ Em relação ao Comentário Geral nº 29, o limiar para considerar que algo ameaça “a vida da nação” é elevado, e o Comissário para os Direitos Humanos da ONU tem sido bastante crítico das derrogações que ocorreram em situações que parecem não atender aos requisitos do artigo 4.⁸
• O Tribunal de Direitos Humanos da ONU enfatiza a importância do princípio de que as derrogações devem ser limitadas “na medida estritamente exigida pelas circunstâncias”.⁹ Mesmo nos casos em que a derrogação se justifique, esta deverá restringir-se apenas aos direitos estritamente necessários e somente na medida do indispensável.

A CADHP, por outro lado, não contém uma cláusula que permita explicitamente a derrogação durante uma emergência pública. No entanto, muitos Estados que são partes da CADHP adotaram medidas constitucionais ou legislativas que contêm cláusulas de derrogação, contrariando a posição da CADHP e da Comissão Africana.¹¹ Por exemplo, o artigo 24 da Declaração de Direitos da Constituição do Quênia afirma que:

Um direito ou liberdade fundamental na Declaração de Direitos não poderá ser limitado, exceto por lei, e mesmo assim, apenas na medida em que tal limitação seja razoável e justificável em uma sociedade aberta e democrática, baseada na dignidade humana, na igualdade e na liberdade.

No entanto, o Tribunal Superior do Quênia decidiu que "a proteção da segurança nacional acarreta a obrigação do Estado de não infringir os direitos e liberdades fundamentais garantidos na Constituição".¹¹

A ausência de uma cláusula de derrogação na CADHP causou controvérsia entre juristas, alguns dos quais argumentam que uma cláusula de derrogação oferece proteções importantes contra o abuso de liberdades pelo Estado durante uma emergência pública.¹² Enquanto alguns afirmam que sua omissão possibilitou o desenvolvimento positivo das normas de direitos humanos na África.¹³

A Declaração de Princípios de 2019 sobre a Liberdade de Expressão e o Acesso à Informação em África, adotada pela Comissão Africana dos Direitos Humanos e dos Povos (CADHP) prevê que a segurança nacional é um dos dois objetivos legítimos para limitar o acesso à informação ou à liberdade de expressão.¹⁴ No entanto, o Princípio 22 prevê ainda que “a liberdade de expressão não deve ser restringida por motivos de ordem pública ou segurança nacional, a menos que exista um risco real de dano a um interesse legítimo e haja uma relação causal estreita entre o risco de dano e a expressão”.

Este documento apresenta um resumo conciso da posição do direito internacional sobre a linha divisória adequada entre a proteção da segurança nacional e a defesa do direito à liberdade de expressão. Está também em consonância com a Observação Geral nº 34 da ONU sobre como os Estados devem dar efetividade ao artigo 19.³, que prevê que, quando um Estado Parte impõe restrições ao exercício da liberdade de expressão, estas não podem pôr em risco o próprio direito e devem cumprir os princípios gerais das derrogações ao direito – ou seja, devem estar previstas em lei, ser necessárias e ser proporcionais.¹⁵ O documento também enfatiza que é preciso ter extremo cuidado para garantir que as disposições relativas à segurança nacional não "suprimam ou omitam do público informações de legítimo interesse público que não prejudiquem a segurança nacional, nem processem jornalistas, pesquisadores, ativistas ambientais, defensores dos direitos humanos ou outros por terem divulgado tais informações".¹⁶ As restrições também não devem ser excessivamente abrangentes e devem demonstrar, de forma específica e individualizada, a natureza precisa da ameaça, bem como a necessidade e proporcionalidade da ação específica tomada, em particular estabelecendo uma conexão direta e imediata entre a expressão e a ameaça.

Limitar a liberdade de imprensa sob a alegação de segurança nacional.

Apesar das disposições acima mencionadas no direito internacional que permitem que o exercício do direito à liberdade de expressão seja limitado por motivos de segurança nacional, desde que isso esteja explicitamente previsto em lei e que a restrição seja necessária e proporcional em uma sociedade aberta e democrática, na prática, a segurança nacional é uma das áreas mais problemáticas de interferência na liberdade de imprensa.

Uma das dificuldades reside na tendência de muitos governos em presumir que é legítimo restringir todo o debate público sobre questões de segurança nacional. Contudo, segundo as normas internacionais, as expressões só podem ser legalmente restringidas se representarem uma ameaça real à segurança nacional.

O regime antiterrorista do Quênia, incluindo principalmente o Projeto de Lei de Emenda à Prevenção do Terrorismo de 2018, tem sido criticado por minar os direitos humanos em um esforço para proteger a segurança nacional.¹⁸

Recentemente, uma série de leis aprovadas por estados africanos, na tentativa de regular o crescente risco de crimes cibernéticos e combater a proliferação de desinformação online, também mencionaram a necessidade de proteger a segurança nacional como justificativa para disposições frequentemente repressivas e abrangentes. Por exemplo, a Lei de Segurança Cibernética e Proteção de Dados do Zimbábue de 2021 isenta entidades de disposições destinadas a proteger o processamento de informações pessoais para fins de segurança nacional.¹⁹ A Lei de Crimes Cibernéticos da Nigéria de 2015 prevê penalidades severas para qualquer pessoa que acesse sistemas de computador ou dados que sejam vitais para a segurança nacional.(20)

O Âmbito da Segurança Nacional

A “liberdade de expressão” e a “segurança nacional” são frequentemente vistas como princípios ou interesses inevitavelmente opostos. Os governos muitas vezes invocam a segurança nacional como justificativa para violar a liberdade de expressão, particularmente a liberdade de imprensa. No entanto, a segurança nacional continua sendo um bem público genuíno — e sem ela, a liberdade de imprensa dificilmente seria possível. Por outro lado, os governos raramente reconhecem que a liberdade de imprensa pode, na verdade, ser um meio de garantir uma maior segurança nacional, expondo abusos no setor de segurança. Na África do Sul, por exemplo, as revelações da mídia sobre abusos na polícia e nas forças armadas levaram a reformas que, indiscutivelmente, contribuem para uma maior segurança nacional.²⁵

Os Princípios de Siracusa sobre as Disposições de Limitação e Derrogação no Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (PIDCP)Princípios de Siracusa) definem um interesse legítimo de segurança nacional como aquele que visa “proteger a existência da nação, sua integridade territorial ou independência política contra o uso da força ou a ameaça de uso da força”.²⁶ Artigos subsequentes indicam que uma limitação de segurança nacional “não pode ser invocada como justificativa para impor limitações que visem prevenir ameaças meramente locais ou relativamente isoladas à lei e à ordem”.

O Relator Especial da ONU sobre Liberdade de Expressão tem reiteradamente limitado o alcance de uma restrição à segurança nacional em termos semelhantes. Por exemplo:

Para fins de proteção da segurança nacional, o direito à liberdade de expressão e de informação só pode ser restringido nos casos mais graves de ameaça política ou militar direta a toda a nação.²⁷

De maneira semelhante, os Princípios de Joanesburgo definem um interesse de segurança nacional como sendo:

Proteger a existência de um país ou sua integridade territorial contra o uso ou a ameaça da força, ou sua capacidade de responder ao uso ou à ameaça da força, seja de uma fonte externa, como uma ameaça militar, ou de uma fonte interna, como a incitação à derrubada violenta do governo.²⁸

Terrorismo

Desde os ataques terroristas nos Estados Unidos em 11 de setembro de 2001, grande parte do foco da legislação de segurança tem sido o combate ao terrorismo. Em parte, isso reflete uma mudança genuína na compreensão da natureza da ameaça à segurança nacional — também observada na noção de que o terrorismo ou as organizações terroristas são os alvos de uma “guerra”. De maneira mais geral, serve como um recurso retórico pelo qual a dissidência — incluindo a cobertura crítica da mídia — pode ser caracterizada como apoio aos terroristas.

O Conselho de Segurança da ONU exigiu que os Estados-membros adotassem uma série de medidas para combater o terrorismo. Uma medida de particular relevância para a mídia está contida na Resolução 1624 de 2005, que foi o primeiro instrumento internacional a abordar a questão da incitação ao terrorismo. O preâmbulo da Resolução 1624 condena a “incitação a atos terroristas” e repudia as “tentativas de justificação ou glorificação (desculpa) de atos terroristas que possam incitar outros atos terroristas.”²⁹

Definindo o terrorismo

Um problema sério com as restrições legais à glorificação (ou mesmo à incitação) ao terrorismo é a falta de uma definição de terrorismo comumente aceita no direito internacional. Os primeiros tratados antiterroristas focavam na criminalização de atos específicos, como o sequestro de aeronaves, sem usar o termo terrorismo. Tratados posteriores, como a Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo,³⁰ Oferecemos uma definição, embora esta não tenha caráter vinculativo além dos signatários do tratado.

Muitos Estados, assim como entidades como a União Europeia, definem o terrorismo com referência a certas organizações "listadas" como entidades terroristas. Isso pode representar riscos específicos para a mídia ao noticiar as opiniões e atividades dessas organizações. O Relator Especial das Nações Unidas (UNSR) sobre contraterrorismo e direitos humanos apresentou uma definição de terrorismo, baseada nas melhores práticas mundiais, que se concentra no ato terrorista em si, e não no perpetrador:³¹

Terrorismo significa uma ação ou tentativa de ação em que:

1. A ação:
(a) Constituiu a tomada intencional de reféns; ou
(b) Tem como objetivo causar a morte ou lesões corporais graves a um ou mais membros da população em geral ou a segmentos dela; ou
(c) Envolveu violência física letal ou grave contra um ou mais membros da população em geral ou segmentos dela; e

2. A ação é realizada ou tentada com a intenção de:
(a) Provocar um estado de terror no público em geral ou em um segmento dele; ou
(b) Compelir um governo ou organização internacional a fazer ou a se abster de fazer algo; e

3. A ação corresponde a:
(a) A definição de crime grave na legislação nacional, promulgada com o objetivo de cumprir convenções e protocolos internacionais relativos ao terrorismo ou resoluções do Conselho de Segurança relativas ao terrorismo; ou
(b) Todos os elementos de um crime grave definidos pela legislação nacional.

A questão tem sido relevante na África do Sul, que, em 2022, apresentou o projeto de lei de emenda à Proteção da Democracia Constitucional contra o Terrorismo e Atividades Correlatas, o qual foi criticado por suas definições amplas de terrorismo.³²

Por vezes, a expressão em si é considerada uma ameaça à segurança nacional — e essas situações são tratadas no âmbito da incitação. Para mais detalhes sobre incitação, consulte o Módulo 6 desta série sobre Discurso de Ódio.

Terrorismo e bloqueios da internet

Comentário Geral nº 34 O Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (PIDCP) afirma que a mídia desempenha um papel importante ao informar o público sobre atos de terrorismo e que deve poder exercer suas funções e deveres legítimos sem impedimentos.³³ Embora os governos possam argumentar que os bloqueios da internet são necessários para impedir a disseminação de notícias sobre ataques terroristas a fim de evitar pânico ou ataques imitadores, o Relatório Especial das Nações Unidas sobre a liberdade de expressão concluiu que a manutenção da conectividade pode, ao contrário, atenuar as preocupações com a segurança pública e ajudar a restabelecer a ordem pública.³⁴

No mínimo, se houver alguma limitação de acesso à internet, deve haver transparência em relação às leis, políticas e práticas utilizadas, definições claras de termos como "segurança nacional" e "terrorismo", e supervisão independente e imparcial.

Duas decisões da Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (CEDEAOO Tribunal de Justiça da Comunidade Britânica adotou uma posição firme contra o abuso de justificativas de segurança nacional para limitar a liberdade de expressão. Além da decisão de junho de 2020 relativa aos bloqueios da internet implementados pelo governo togolês em 2017, discutida abaixo,³⁵ Em um caso semelhante, em 2022, o Tribunal decidiu que a proibição da plataforma de mídia social Twitter pelo governo da Nigéria, sob o argumento de prevenir a violência separatista, também era ilegal.³⁶

Conforme previsto em lei.

Se a segurança nacional for usada para limitar a liberdade de expressão, a restrição não só deve atender a um interesse legítimo de segurança nacional, como também deve ser prevista em lei. O significado exato disso tem sido objeto de debate em diversos casos relacionados à segurança nacional.

In Chavunduka e Choto v. Ministro do Interior e Procurador-GeralNo caso de dois jornalistas acusados ​​de publicar notícias falsas, com base em um artigo que relatava uma tentativa de golpe militar, a Suprema Corte do Zimbábue analisou o processo. O Tribunal concluiu que as notícias falsas são protegidas pela garantia constitucional da liberdade de expressão, afirmando que "[e]ntendem claramente à natureza essencial da liberdade de expressão declarações, opiniões e crenças consideradas falsas pela maioria".³⁷

O crime de publicação de notícias falsas no código penal do Zimbábue era vago e abrangente demais. Incluía declarações que “poderiam ser suscetíveis” de causar “medo, alarme ou desânimo” — sem qualquer exigência de demonstrar que de fato o causavam. De qualquer forma, como salientou o Tribunal: “quase tudo o que é noticiável é suscetível de causar, pelo menos em alguma medida, em uma parcela do público ou em uma única pessoa, uma ou outra dessas emoções subjetivas”.³⁸

A palavra “falso” era vaga, pois incluía qualquer declaração imprecisa, bem como uma mentira deliberada. A lei não exigia que se comprovasse que o réu sabia que a declaração era falsa. O Tribunal, então, considerou a disposição inconstitucional também por razões de necessidade.

Necessário em uma sociedade democrática.

A maioria dos casos envolvendo restrições à segurança nacional tende a ser decidida com base na necessidade. Uma área em que as restrições podem falhar é se forem excessivamente abrangentes. Essa foi a questão em análise perante o Tribunal de Direitos Humanos da ONU no caso de Mukong x CamarõesAlbert Mukong foi um jornalista e escritor que se manifestou publicamente, criticando o presidente e o governo de Camarões.³⁹ Ele foi preso duas vezes com base em uma lei que criminalizava declarações que "intoxicassem a opinião pública nacional ou internacional".

O governo justificou as prisões perante o Comitê da ONU alegando motivos de segurança nacional. O Comitê discordou, concluindo que leis de tamanha abrangência, que "silenciavam a defesa da democracia multipartidária, dos princípios democráticos e dos direitos humanos", não poderiam ser necessárias.⁴⁰

A Comissão Africana dos Direitos Humanos e dos Povos (CADHP) adotou posições semelhantes. Em Projeto de Direitos Constitucionais e Organização de Liberdades Civis contra a NigériaOpositores à anulação das eleições presidenciais de 1993, incluindo jornalistas, foram presos, e publicações foram apreendidas e proibidas.⁴¹ A Comissão Africana afirmou que nenhuma situação poderia justificar uma interferência tão generalizada na liberdade de expressão.

Diversos órgãos concluíram que cabe ao governo demonstrar a necessidade de uma restrição à liberdade de expressão. Os tribunais também insistiram que deve haver uma relação direta entre a restrição à liberdade de expressão e danos reais à segurança nacional ou à ordem pública.

In CORD contra República do QuêniaO Tribunal Superior do Quênia explicou de forma eloquente a natureza fundamental dos direitos humanos e que eles não devem ser considerados transitórios:

Deve-se sempre ter em mente que os direitos e liberdades fundamentais previstos na Declaração de Direitos não são concedidos pelo Estado e, portanto, o Estado e/ou qualquer um de seus órgãos não podem pretender criar qualquer lei ou política que, deliberadamente ou não, os suprima ou limite seu gozo, exceto nos casos permitidos pela Constituição. Não se tratam de meros extras opcionais de baixo valor, facilmente suplantados ou descartados em nome de interesses considerados mais importantes em momentos como este.⁴²

Censura prévia em casos de segurança nacional

Existe uma presunção geral no direito internacional contra a censura prévia da liberdade de expressão, por ser considerada desnecessária e desproporcional, sob o argumento de que ela tem um efeito inibidor sobre o exercício do direito à liberdade de expressão. O Princípio 23 dos Princípios de Joanesburgo estabelece que: “[a] expressão não deve ser sujeita a censura prévia em prol da proteção da segurança nacional, exceto em situações de emergência pública que ameacem a vida do país”.⁴³ É importante destacar que esse princípio reconhece explicitamente que, em casos que envolvam interesses de segurança nacional, pode haver um forte argumento a favor da necessidade de intervir para impedir a divulgação de informações antes da publicação.

Em uma decisão histórica de junho de 2020, a Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO)CEDEAOO Tribunal de Justiça decidiu que o bloqueio da internet em setembro de 2017, ordenado pelo governo togolês durante os protestos em curso naquele país, foi ilegal e uma afronta ao direito à liberdade de expressão do requerente.⁴⁴

Essa foi também a questão que a Suprema Corte dos Estados Unidos enfrentou em New York Times Co. contra Estados Unidos⁴⁵ — mais conhecido como o caso dos “Documentos do Pentágono”. O governo solicitou censura prévia à publicação de um grande conjunto de documentos — 47 volumes no total — classificados como “ultrassecretos” e vazados do Departamento de Defesa.

Os documentos detalhavam o processo decisório que levou ao envolvimento dos Estados Unidos na guerra do Vietnã, e o governo tentou impedir a publicação devido a supostos danos à segurança nacional e às relações com outros países.

Em uma breve sentença que rejeitou o pedido de censura prévia, o Tribunal baseou-se em decisões anteriores para observar que a censura prévia só pode ser permitida em circunstâncias extremas:

Qualquer sistema de censura prévia à expressão chega a este Tribunal carregando uma forte presunção contra a sua validade constitucional”... O Governo “portanto, tem o pesado ônus de demonstrar a justificação para a imposição de tal restrição. ⁴⁶

As opiniões individuais dos juízes detalharam esse raciocínio. O juiz Hugo Black argumentou:

A palavra “segurança” é uma generalidade ampla e vaga, cujos contornos não devem ser invocados para revogar a lei fundamental consagrada na Primeira Emenda. A proteção de segredos militares e diplomáticos em detrimento de um governo representativo e bem informado não proporciona segurança real… ⁴⁷

A segurança nacional também é frequentemente invocada como justificativa para interferir no acesso à internet, o que é visto como uma forma de censura prévia. Embora isso possa, em circunstâncias apropriadas, ser um objetivo legítimo, também pode ser usado para reprimir a dissidência e acobertar abusos do Estado. (Para mais informações sobre isso, consulte o módulo sobre acesso à internet.)

A natureza sigilosa de muitas leis, políticas e práticas de segurança nacional, bem como a recusa dos Estados em divulgar informações completas sobre a ameaça à segurança nacional, tende a exacerbar essa preocupação.

Conclusão

A segurança nacional continua sendo uma das justificativas mais comuns apresentadas pelos Estados para limitar a liberdade de expressão de jornalistas, blogueiros e veículos de comunicação. No entanto, essa justificativa pode ser usada para sufocar a dissidência e acobertar abusos estatais. Cada vez mais, os tribunais estão limitando o alcance da aplicação das leis de segurança nacional, pois estas são frequentemente vagas e redigidas para contornar os mecanismos constitucionais de controle e equilíbrio de poderes. Ativistas, advogados e membros da mídia devem, contudo, permanecer vigilantes e verificar se todas as leis relacionadas à segurança nacional estão em conformidade com o direito internacional, incluindo os Princípios de Tshwane e Siracusa.